關焯照：政府不問責 法治怎能不被犧牲？

佔中三子到警署自首，案件稍後會進入司法程序。經濟學家關焯照今日在《經濟日報》以〈政府不問責 法治豈能苟存？〉 為題撰文。他提到，財爺曾俊華在上月9日於其網誌指出：「社會上開始有一些共識，明白守法不是法治的全部。」這番話正好反映香港人的民智明顯進步了。

他指，曾俊華可愛之處是夠膽說真話，不像部分政府高官、行會成員和建制派人士將「守法」演繹為「法治」的全部。

他引用「世界公義工程」（World Justice Project, WJP）組織數字，以衡量國家或地方堅持實踐法治的程度，結果顯示，本港民間對政府的制衡，權力過度，言論自由，和集會自由的得分頗低。

他認為，若要改善香港的法治質量，特區政府需要在這4方面多做功夫。他又指，一個政府不能放下身段與市民以溝通形式去解決問題絕對是不問責的行為。既然政府不問責，法治又怎能不被犧牲！

以下為全文內容：

〈政府不問責 法治豈能苟存？〉

佔領行動對香港民主發展的影響是不用懷疑的，但以「公民抗命」的手法，例如長期佔領街道，對香港社會一向引以為傲的核心價值——法治（Rule of Law）——造成何種程度的衝擊，仍需要觀察一段時間才可以作出準確的評價。

然而，令人非常肯定的事是市民對法治的了解卻因為這次佔領行動的出現大幅提升。正如財爺曾俊華在上月9日於其網誌指出：「社會上開始有一些共識，明白守法不是法治的全部。」這番話正好反映香港人的民智明顯進步了。

守法構成法治 非法治全部

曾俊華可愛之處是夠膽說真話，不像部分政府高官、行會成員和建制派人士將「守法」演繹為「法治」的全部。

這種演繹絕對是誤導市民和故意將法治的含義貶低。最近立法會議員梁家傑大律師在明報撰文，以16字：「有法可依，有法必依，以法限權，以法達義」道出法治的基本精神。非常明顯，守法只是構成法治基石的一部分。

對普通市民來說，要完全掌握法治的真正意義並不容易，尤其是上了年紀或教育水平較低的人士始終認為守法已經能夠彰顯法治的理念。

為了令市民更加容易明白法治的真正意義，筆者嘗試從「法律效力」（Effectiveness of Law）的角度來解釋法治，希望大家能夠意識到法治是一個多維概念（Multi-dimensional Concept）。

在2008年，一個名為「世界公義工程」（World Justice Project, WJP）的獨立組織，以三年時間去制定「法治指數」（Rule of Law Index）。從而衡量國家或地方堅持實踐法治的程度。從WJP法治指數的組成，讀者可以清楚看到法治不是單純守法咁簡單！

WJP法治指數是由8個分項指數組成：

⑴政府權限（Constraints on Government）

⑵清廉度（Absence of Corruption）

⑶開放政府（Open Government）

⑷基本權利（Fundamental Rights）

⑸社會秩序和安全（Order and Security）

⑹有效管理（Regulatory Enforcement）

⑺民事公義（Civil Justice）

⑻刑事公義（Criminal Justice）

問責政府良好法律 缺一不可

每一個分項指數的得分是採用不同子因數（Sub-factor）決定。例如，社會秩序和安全評分是由3個子因素：「有效控制罪案」，「有效控制內部糾紛」和「人民不會訴諸暴力已能解決不滿」，所組成的。

根據2014年WJP法治指數報告，每一個分項指數包括3至8個子因素，而2014年的法治指數的評分是由43個子因素的得分計算出來。

WJP法治指數把重點放在「成果」（Outcomes）。根據WJP的網站資料，分項指數是反映4個法治的原則——問責政府、良好法律、良好司法過程和維護公義。從WJP法治指數的構成，守法肯定不是法治的全部。要維持高質素的法治水平，4個法治的原則缺一不可。

在今年的WJP法治指數的排名榜（被調查的國家或地方總共有99個），香港位列16（附表）。以排名百分值（Rank Percentile）計算，香港已進入首20%。但在30個高收入國家或地方，香港只是排在第16位，反映香港整體的法治質量仍有改善空間。

言論集會自由得分低 港須努力

至於8個分項排名，有4個，包括清廉度、開放政府、社會秩序和安全，和刑事公義，均位列首10名內。但有兩個分項排名，政府權限和基本權利，均表現一般；其排名份別為24和29。而在30個高收入國家中，香港竟然分別排名於23和27。

經筆者細心分析，發現香港在4個子因素：民間對政府的制衡，權力過度，言論自由，和集會自由的得分頗低，因而拖累香港在以上兩個分項指數的得分。若要改善香港的法治質量，特區政府需要在這4個子因素多做功夫了。

WJP法治指數清楚道出法治的真正概念。以佔領行動為例，佔領街道肯定是犯罪行為，但大部分市民明白到問題主因是由政改引起。

但特區政府不但沒有勇氣去正視問題，卻採用拉布政策略以圖陰乾市民對行動的支持度。當然從博弈方面來分析，長期佔領街道會傷害香港經濟，因而令運動失去支持。但警方沒有盡早清場和警方高層選擇地執法同樣衝擊法治，影響法律的公信力。

政治問題政治解決 溝通一次怎夠？

另外，上周末發生佔領者與警方前綫人員的大型衝突，筆者竟然在電視新聞片上看到幾位警員公然在金鐘橋上挑釁橋下的佔領者。

雖然警員的行為是絕對不適當，但考慮在過去兩個多月，他們被部分市民和激進的佔領者指罵，前綫警員又不能正常地執法令其累積大量怨氣。上周末的衝突事件正好給一些前綫警員作出反擊，看來政府的拉布策略真的低估部分前綫警員在清場時的過激反應了！

最後，筆者希望討論「政治問題，政治解決」的爭議。既然政改是政治問題，大家是否可以以文明的手法去解決呢？但佔領行動發生至今，以林鄭月娥為首的政改三人組竟然只與學聯五子見了一次面，之後更拒絕再作出談判。

一個政府不能放下身段與市民以溝通形式去解決問題絕對是不問責的行為。既然政府不問責，法治又怎能不被犧牲！

 原文刊於《經濟日報》，標題經TOPick修改，原題為〈政府不問責 法治豈能苟存？〉